2023年公平竞争审查第三方评估报告

2023年随州市公平竞争审查

第三方评估报告

湖北季梁律师事务所

2023年5月

目　　录

一、评估对象和内容2

（一）评估对象2

（二）评估内容6

二、评估依据和标准7

三、评估工作步骤8

四、对23个成员单位所发布的涉及市场主体经济活动的文件的公平竞争评估9

（一）基本情况9

（二）存在排除、限制竞争规定文件的具体分析14

五、23个成员单位公平竞争审查工作已取得的进展与存在的问题16

（一）公平竞争审查工作的积极面16

（二）公平竞争审查工作所存在的问题17

六、完善改进公平竞争审查工作的相关建议18

（一）督促成员单位制定实质性公平竞争审查的工作制度19

（二）编印更为细化的、具备直接参考性的《公平竞争审查操作指南》19

（三）推动公平竞争审查纳入优化营商环境、法治政府建设等评价体系20

七、公平竞争审查的立法建议21

（一）鼓励省一级立足本地实际制定市场准入负面清单21

（二）鼓励省一级制定可给予财政奖励和补贴的国家级、省级成果的项目清单22

经过改革开放40多年的快速发展，我国已成为世界第二大经济体，国内超大规模市场已经形成，中国特色社会主义市场经济体制日趋完善。与此同时，随着经济快速发展、市场主体大幅扩容、线上线下市场加速融合，企业规模和产业集中度不断增加，市场力量的竞合关系和竞争程度发生了深刻变化，垄断和竞争失序风险日趋凸显。面对此种态势，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕反垄断、反不正当竞争，作出一系列重大决策部署，完善公平竞争制度，改革市场监管体制，加强反垄断监管，推进高标准市场体系建设，推动形成统一开放、竞争有序的市场体系。习近平总书记更是明确指出：“强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求”。

同时，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》、《优化营商环境条例》、《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》等重要经济文件的发布，明确彰显了当下行政机关经济工作的一大任务就是要在构建全国统一大市场的大环境下，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，支持中小微企业和个体工商户发展，构建亲清政商关系，为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的环境，进而帮助各市场主体在当下特殊的国内外环境中解难题、渡难关、复元气、增活力，加力巩固经济恢复发展基础。

有鉴于此，依据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）、《公平竞争审查第三方评估实施指南》（2019年第6号）、《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）以及湖北省、随州市等相关文件的精神，随州市公平竞争审查工作联席会议办公室（随州市市场监督管理局）委托湖北季梁律师事务所对联席会议所辖23个成员单位2021年7月1日至2022年12月31日所发布的文件进行公平竞争审查第三方评估，进而产生本评估报告。

一、评估对象和内容

（一）评估对象

本次公平竞争审查第三方评估所涉对象为随州市公平竞争审查工作联席会议办公室所辖23个成员单位2021年7月1日至2022年12月31日所发布的涉及市场主体经济活动的相关行政文件。

随州市公平竞争审查工作联席会议办公室与湖北季梁律师事务所组成专班于2023年4月中旬实地走访23个成员单位，了解各成员单位的公平竞争审查工作的开展情况，并收集汇总已发布行政文件。经过对各成员单位的文件材料的甄别和统计，确认23个成员单位在2021年7月1日至2022年12月31日期间累计发文2051份，其中涉及市场主体经济活动的文件有81份，具体数据详见表1、表2。

此外，考虑到政务公开化、信息化的大趋势，也为了避免发文材料搜集过程中出现纰漏，工作专班除了到23个成员单位实地收集发文材料外，还在随州市人民政府官网和部分成员单位的官网上进行了资料筛选，从中找出了《市人民政府关于印发随州市招商引资若干政策规定的通知》（随政发［2021］11号）、《市人民政府关于加快推进企业上市工作的意见》（随政发［2021］15号）、《市人民政府印发关于深化炎帝人才支持计划加快打造具有比较优势的区域性人才中心和创新高地若干措施的通知》（随政发［2022］15号）、《关于不动产测绘业务实行市场化的公告》4份文件并纳入评估对象中。

对比2021年的评估数据（详见表3、表4），可以看出成员单位的发文总量从1666份上升到2051份，涉及市场主体经济活动的文件则从127份下降到81份。之所以出现此种趋势，主要是因为现有成员单位相比2021年进行了一定的调整，剔除了人民银行，增加了医保局、公共资源交易局和应急管理局三个单位。同时，涉及市场主体经济活动的文件数量相比2021年减少了超过30％，也在侧面反映出了成员单位对于公平竞争审查工作的认识和落实程度有所提高，发文更为谨慎，从而避免过度的行政干预，做到市场的归市场，政府的归政府。

（二）评估内容

按照随州市公平竞争审查工作联席会议办公室的相关要求，本次公平竞争审查第三方评估的具体工作内容包括以下两个方面：

第一，对23个成员单位2021年7月1日至2022年12月31日所发布的涉及市场主体经济活动的行政文件，通过对照相关法律法规进行公平竞争审查，从中找出存在排除、限制竞争的条款的文件，并撰写具体的《公平竞争审查第三方评估表》。

第二，通过实际与各成员单位的工作人员对谈，了解各成员单位的公平竞争审查工作的开展情况，如各单位是否有较强的公平竞争审查意识，是否有明确负责公平竞争审查工作的内设机构和工作人员，是否已建立清晰的公平竞争审查工作流程和工作台账，以及公平竞争审查工作人员的业务水平。随后综合上述情况，撰写公平竞争审查第三方评估报告，系统分析随州市公平竞争审查工作的实施情况，归纳存在的问题，并提出相应的完善建议。

二、评估依据和标准

《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）、《公平竞争审查第三方评估实施指南》（2019年第6号）、《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）等相关指导性文件已对公平竞争审查对象、审查方式、审查主体、审查程序、审查标准以及例外规定予以明确，本次第三方评估也主要以上述文件的规定作为评估23个成员单位所发布的文件的依据。此外，随州市优化营商环境领导小组在2022年12月26日制发了《随州市关于贯彻落实国务院办公厅进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本意见工作清单》，工作专班因此也将上述清单的内容作为评估的重要参考因素。

三、评估工作步骤

湖北季梁律师事务所实地走访23个成员单位收集各单位所发布的文件并在政府官网、部门官网筛选资料后，具体按照以下步骤开展评估工作：

第一阶段，查看所收集的文件是否属于行政机关发文，发文时间是否在2021年7月1日至2022年12月31日之间；对于其中以党委名义或者以党委为主与政府联合发布的文件，以及机关内部人事管理、上下级管理等与市场主体经济活动无关的文件，则将其剔除出本次评估的范围。

第二阶段，分析所收集的文件中，有哪些文件的规定涉及市场准入、产业发展、招商引资、招投标、政府采购、市场主体经营规范、资质标准等内容，从而确定需要进行审查的涉及市场主体经济活动的文件。

第三阶段，对于前一阶段确定的涉及市场主体经济活动的文件进行实质性评估，对照《公平竞争审查制度实施细则》第十三条至第十七条的规定，甄别其中是否存在排除、限制竞争的规定，并对违反相关标准的情况进行具体说明，提出处理建议。

第四阶段，结合此前实地走访23个成员单位所了解的公平竞争审查工作的开展情况，以及第三阶段所筛选出的存在排除、限制竞争的规定的文件的具体情况，分析目前随州市公平竞争审查制度的实施情况。

第五阶段，撰写《2023年随州市公平竞争审查第三方评估报告》，分析随州市公平竞争审查工作实施的现状和存在的问题，提出对应的改进建议。

四、对23个成员单位所发布的涉及市场主体经济活动的文件的公平竞争评估

（一）基本情况

湖北季梁律师事务所对于实地收集的23个成员单位2021年7月1日至2022年12月31日所发布的文件进行筛选后，确定其中的81份文件涉及市场主体经济活动，3个单位所制定的5份文件存在排除、限制竞争的规定，具体分布情况详见表5。

如表5所示，本次第三方评估实地收集的材料中所发现的5份存在排除、限制竞争规定的文件，分布于科学技术局、住房和城乡建设局、文化和旅游局。此外，从随州市人民政府官网和部分成员单位的官网上所筛选出的4份文件中有3份存在排除、限制竞争规定。因此，本次第三方评估共发现8份存在排除、限制竞争规定的文件，相较2021年的评估减少了2份文件。

从实地收集的文件的数据总量来看，23个成员单位合计发布81份涉及市场主体经济活动的文件，从中发现5份存在排除、限制竞争规定的文件，占比约6.17％。此外，就8份文件的内容来看，所涉及的行业包括文化旅游、房地产、金融服务和工业制造，上述行业所囊括的就业人口较为庞大且在过去三年受客观环境影响也较大，需要政府“有为之手”的扶持。

对于8份存在排除、限制竞争规定的文件，湖北季梁律师事务所均制作了对应的《公平竞争审查第三方评估表》，从中可以看出8份文件具体所违反的审查标准以及所存在的排除、限制竞争的规定的详细情况。

（二）存在排除、限制竞争规定文件的具体分析

参照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）、《公平竞争审查第三方评估实施指南》（2019年第6号）、《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）等相关指导性文件的规定，筛选出的8份文件所涉及的排除、限制竞争的规定可以归纳为以下六类即设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，违法给予特定经营者优惠政策；以名录的形式设定或变相设定市场准入障碍，违法给予特定经营者财政奖励和补贴；在土地、劳动力要素获取方面，给予特定经营者优惠政策；违法给予特定经营者优惠政策。

8份文件实际违反的审查标准的具体情况详见表7。

就表7所反映的情况需要进行说明的是8份文件中有多份文件所存在的排除、限制竞争的规定不只一种，而为了更好的反映8份文件所违反的审查标准，所以对每一种审查标准都予以了单独计算并未合并。同时，从表7所反映的情况可以看出8份文件中占比重最大的排除、限制竞争的规定为违法给予特定经营者财政奖励和补贴，此种行为虽然有违公平竞争，但也凸显了地方政府在当下特殊的经济大环境中主动作为，重振经济的热切心理。

五、23个成员单位公平竞争审查工作已取得的进展与存在的问题

（一）公平竞争审查工作的积极面

1．成员单位对于公平竞争审查工作的认识程度快速提升，普遍将审查程序作为文件制定的必备环节予以实施。在此次评估的实地走访过程中，发现23个成员单位相较于2021年，对于公平竞争审查工作的认识程度有了快速提升，不再将其与合法性审查混为一谈，而是普遍将其作为文件制定的必备环节予以实施，并制定了专门的审查表等文书资料。

2．成员单位的发文冲动相较于2021年有所减弱。对比2021年的评估数据，可以看出成员单位的发文总量从1666份上升到2051份，但涉及市场主体经济活动的文件则从127份下降到81份。上述数据在一定程度上说明了成员单位对于发文这一工作更为谨慎，但成员单位对于发文是否存在一种多做不如少做的“鸵鸟”心态仍有待观察。

3．成员单位与公平竞争审查联席会议办公室之间的工作联络已常态化。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）中明确要求起草部门应当在起草过程中进行公平竞争审查，未进行自我审查的，不得提交审议。上述规定可以总结为“谁制定，谁审查”，仅就此制度在23个成员单位中实施情况而言，许多成员单位对于《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）所确定的四大类18项审查标准的具体把握仍有障碍，因此在文件制定过程中与公平竞争审查联席会议办公室常进行工作联络，共同会商。此种现象的产生在相当程度上提升了公平竞争审查联席会议办公室这一议事协调机构的实体性，这对于随州市的公平竞争审查工作的常态化开展颇有助力。

（二）公平竞争审查工作所存在的问题

1．公平竞争审查工作在部分成员单位存在程序空转乃至流于形式的问题。工作专班在多个制定了有违公平竞争的文件的成员单位实地走访过程中，发现这几个单位对于存在问题的文件都填制了较为完整的公平竞争审查文书资料，公平竞争审查是否实质发挥了作用显而易见。因此，“谁制定，谁审查”的工作模式在部分成员单位被异化为仅从报文程序上填表，一定程度上造成了程序空转乃至流于形式。

2．成员单位的审查能力亟待提高。本次评估在成员单位涉及市场主体活动的发文量呈下降趋势的情况下还是找出了8份存在问题的文件，造成这一现象的原因可以归结为两个，一是《公平竞争审查制度实施细则》等指导性文件所确定的审查标准从文本内容上看还是偏粗略和抽象，许多成员单位的负责公平竞争审查的工作人员在标准的具体把握上存在短板；二是高质量开展审查需要掌握经济法、经济学等专业知识，熟悉行业情况等，并对拟出台的措施会对哪些市场、哪类主体产生影响以及是否会排除或限制竞争做出准确的分析判断，而这对于23个成员单位的现有审查能力而言，显然是强人所难了。

3．公平竞争审查工作在成员单位中存在“冷热不均”的现象。在实地走访过程中，工作专班发现自然资源与规划局、住房和城乡建设局等“发文大户”对于公平竞争审查工作较为重视和主动，不仅在内部制定了较为完备的工作制度，也对于审查工作提出了自己的看法和认识。而其他有些部门则认为自身与市场经济主体活动存在距离，发文也较少，不愿意增加工作难度地实质落实审查工作。

六、完善改进公平竞争审查工作的相关建议

本次公平竞争审查第三方评估的审查面相比2021年有所扩大，不仅限于实地搜集的材料，也对成员单位在网络渠道发布的信息进行了收集整理。就最终的评估情况来看，成员单位对于公平竞争审查工作的接受度和认知相比2021年都有了较大提升，部分成员单位还制作了较为完备的审查资料，但形式大于实质、审查能力不足等问题的存在还是在相当程度上制约了随州市公平竞争审查工作的开展。据此，湖北季梁律师事务所提出如下完善改进公平竞争审查工作的建议：

（一）督促成员单位制定实质性公平竞争审查的工作制度

相当一部分成员单位目前所呈现的程序空转乃至流于形式的问题，可以视为当下制约随州市公平竞争审查工作的首要顽瘴痼疾。对此，建议各成员单位在内部制定实质性公平竞争审查的工作制度，采取将公平竞争审查模块纳入OA办公系统、扩大评审专家的行业涵盖面、在向社会征求意见阶段明确要征求公平竞争方面的意见、开辟公平竞争投诉举报途径等措施。同时，考虑到目前政策制定阶段修改完善建议主要来自于法律顾问和评审专家，因此建议成员单位加强与法律顾问、评审专家之间的联络协作，促成真正体现研究讨论特性的意见的产生，而不是只产生几份份无意见的书面回复。

（二）编印更为细化的、具备直接参考性的《公平竞争审查操作指南》

多个成员单位都曾向工作专班反映《公平竞争审查制度实施细则》等指导性文件所确定的审查标准从文本内容上看还是偏粗略和抽象，负责审查的工作人员受限于自身的专业背景，在标准的具体把握上存在障碍。据此，建议随州市公平竞争审查联席会议办公室牵头编印更为细化的、具备直接参考性的《公平竞争审查操作指南》，指南应以列举关键词、案例等方式对哪些政策措施不用审、哪些政策措施是审查的重点以及违反四大类18项标准的常见政策规定的文本样式等重点问题进行解读说明。

（三）推动公平竞争审查纳入优化营商环境、法治政府建设等评价体系

公平竞争审查工作在成员单位之间呈现“冷热不均”的现象的根本原因在于此项工作目前没有刚性制度约束，对于各单位的绩效考评并无实质性影响。在此情况下，无论成员单位表达了多么强烈的对审查工作的重视态度，最终的落地实施只能是一张虚无缥缈的“空头支票”。因此，建议推动公平竞争审查纳入优化营商环境、法治政府建设等评价体系，增强制度刚性。

七、公平竞争审查的立法建议

2023年4月，国家市场监管总局在其2023年度重点立法任务中明确要积极推动《公平竞争审查条例》的制定。考虑到《公平竞争审查制度实施细则》才于2021年6月制定这一因素，可以推想到公平竞争审查工作在当下的重要性，以及完善公平竞争审查标准的急迫性。而湖北季梁律师事务所作为2021年和2023年随州市公平竞争审查第三方评估的参与者，决定针对实地走访过程中相关单位反映较多的市场准入和退出以及影响生产经营成本这两个审查标准的适用问题，提出如下立法建议：

（一）鼓励省一级立足本地实际制定市场准入负面清单

在2021年和2023年两次评估中，工作专班在成员单位已制发文件中找到多份涉及市场准入层面公平竞争的文件，常见形式如设置明显超出必要限度的市场准入条件；增加备案、执业名录等前置程序；未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者等。上述措施显然不利于全国统一大市场的构建，但鉴于全国各省不同的自然禀赋和区位条件，对于各省的行业准入统一要求不得采取限制性措施，却也显然陷入机械适用的桎梏。因此，应当考虑鼓励省一级立足本地实际制定市场准入负面清单，明确负面清单以外的行业地方政府不得再制定限制性准入措施，确保相关市场主体无障碍地公平竞争。

（二）鼓励省一级制定可给予财政奖励和补贴的国家级、省级成果的项目清单

两次第三方评估中找出的有违公平竞争的文件中出现次数最多的内容形式为在没有法律、行政法规或者国务院规定依据，给予特定经营者财政奖励和补贴，常见的奖励条件为创建国家级、省级、市级技术、产业创新中心，IPO成功，取得授权发明专利、PCT国际授权发明专利等。若按照《公平竞争审查制度实施细则》第十五条第（一）款第1项之规定对上述奖励进行审查，则很难为其找到法律、行政法规或者国务院规定层面的依据。同时，对于有能力达到上述奖励条件的潜在市场主体，奖励制定机关在确定奖励条件时往往是知晓的，而考虑到中西部与东部地区的经济发展差异，如果不给予一定的经济支持来降低市场主体成本，则很难激发市场主体争创相关成果的动力，但也应避免滥用财政资金进行奖励。因此，建议鼓励省一级制定可给予财政奖励和补贴的国家级、省级成果的项目清单。

评估机构：湖北季梁律师事务所

                            2023　    　5  　30

第8页，共23页